导 读

党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护工作作出重要指示批示，从“像保护大熊猫那样保护耕地”到“采取‘长牙齿’的硬措施，坚决遏制耕地‘非农化’、基本农田‘非粮化’”，从“绝不能占用耕地和违背自然规律去搞造林绿化”到“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。

那么，什么是永久基本农田？永久基本农田与耕地的关系是怎么样的？国家为保护永久基本农田做了哪些工作？有什么相关法律法规？接下来，将一一为您解答与介绍。

什么是永久基本农田

根据《中华人民共和国基本农田保护条例》规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

从2008年中共十七届三中全会提出“永久基本农田”的概念，“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田；到2020年起实施的新《中华人民共和国土地管理法》中，基本农田前面加上“永久”二字，体现了国家对永久基本农田保护的重视。

永久基本农田重点是用于发展粮食生产，特别是口粮生产。原国土资源部等国务院7个部门在2005年联合下发的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，将基本农田上的农业结构调整严格限定在种植业（主要包括粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂等作物生产）范围内；国务院办公厅在2020年下发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，指出对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，并明确了耕地利用优先序，永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。国家从政策层面进一步突出永久基本农田的地位和作用。

永久基本农田与耕地的关系

1

内涵不同

耕地：根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0m，北方宽度<2.0m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》中要求：到2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩。

永久基本农田：根据《中华人民共和国基本农田保护条例》规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。2020年起实施的新《中华人民共和国土地管理法》中，基本农田加上“永久”二字。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》中要求：到2020年全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩。

2

农转用审批流程不同

建设占用永久基本农田报国务院批准；建设占用耕地超过35公顷报国务院批准。

3

非法占用刑法处罚面积不同

依据我国《刑法》和相关司法解释，非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

我国永久基本农田保护历程

永久基本农田是耕地的精华，我国对永久基本农田的实行特殊保护的决策部署历程如下：

1986年3月

中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策。1998年颁布新修订《中华人民共和国土地管理法》，首次以立法形式确认此基本国策。

1989年6月

国家土地管理局和农业部召开了第一次全国基本农田保护会议，推动全国建立和落实基本农田保护制度。

2005年2月

国土资源部29号文《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》明确提出要大力开展基本农田整理。

2008年10月

中共十七届三中全会提出“永久基本农田”概念。“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田。

2014年11月

国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。

2020年1月

1月1日起实施的新《中华人民共和国土地管理法》，从法律层面将原“基本农田”正式修改为“永久基本农田”。

2020年11月

国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，明确永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

2021年6月

自然资源部下发《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》提出2021年6月底前，组织完成永久基本农田核实整改补足以及城镇开发边界划定成果上报。

土地管理法中关于永久基本农田的条例

2020年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国土地管理法》条例中，共有八条对“永久基本农田的划定”“永久基本农田的占用管理”进行了具体的严格的规定与限制，体现了永久基本农田的重要性。

具体的条例如下：

国家对永久基本农田的划定与管理，做了严格的规定与限制。永久基本农田保护意义重大，守住永久基本农田红线，确保我国粮食安全，才能维护国家经济社会发展的稳定。

附件：

中华人民共和国基本农田保护条例

(1998年12月27日中华人民共和国国务院令第257号发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订)

第一章 总则

第一条 为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。

第二条 国家实行基本农田保护制度。

本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第三条 基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。

第四条 县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。

第五条 任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为。

第六条 国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。

县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

第七条 国家对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。

第二章 划定

第八条 各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

第九条 省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

第十条 下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

(三)蔬菜生产基地；

(四)农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

第十一条 基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

第十二条 划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。

第十三条 划定基本农田保护区的技术规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院农业行政主管部门制定。

第三章 保护

第十四条 地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。

第十五条 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。

第十六条 经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第十七条 禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。

承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

第十九条 国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。

第二十条 县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法，由农业行政主管部门会同土地行政主管部门组织实施，对基本农田地力分等定级，并建立档案。

第二十一条 农村集体经济组织或者村民委员会应当定期评定基本农田地力等级。

第二十二条 县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。

第二十三条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。

第二十四条 经国务院批准占用基本农田兴建国家重点建设项目的，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在建设项目环境影响报告书中，应当有基本农田环境保护方案。

第二十五条 向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。

第二十六条 因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

第四章 监督管理

第二十七条 在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡(镇)人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。

基本农田保护责任书应当包括下列内容：

(一)基本农田的范围、面积、地块；

(二)基本农田的地力等级；

(三)保护措施；

(四)当事人的权利与义务；

(五)奖励与处罚。

第二十八条 县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，将检查情况书面报告上一级人民政府。被检查的单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝。

第二十九条 县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。

第五章 法律责任

第三十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：

(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；

(二)超过批准数量，非法占用基本农田的；

(三)非法批准占用基本农田的；

(四)买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。

第三十一条 违反本条例规定，应当将耕地划入基本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

第三十二条 违反本条例规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。

第三十三条 违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

第六章 附则

第三十五条 省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况，将其他农业生产用地划为保护区。保护区内的其他农业生产用地的保护和管理，可以参照本条例执行。

第三十六条 本条例自1999年1月1日起施行。1994年8月18日国务院发布的《基本农田保护条例》同时废止。

本内容由法制处提供

来源： 北京规划自然资源