随着“十四五”工作目标的确定，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽撰写了《实施城市更新行动》，将“城市更新”作为城市建设领域“十四五”工作的主旋律。

但是，对全国地方政府来说，城市更新是相对比较陌生的概念；政府主导的城市更新与深圳等地区以企业为主体的城市更新项目差异甚大，无法具有参照意义。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？资金从哪儿来呢？我们将通过这篇文章，为地方政府进行解答和引导；通过明确概念、实施流程，构建未来五年地方政府实施城市更新项目的基本框架。

为什么要实施城市更新行动？是为了建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。虽然经过若干年的大力发展，各地区的城市建设初见成效，但距离新时代的城市发展路径与公共服务体系完善还有一定的距离，各地区应当根据地区的现状，合理确定城市更新的应用范围。比较常见的是以下几类：

老旧城区的整体更新

“棚改”十年过后，各地的城市风貌有了很大改善，大量居民的居住条件得到了极大的改善。但是，老城区的整体基础设施仍然普遍较为落后，配套公共服务、生态环境、老旧小区仍然需要进行投资；因此老旧城区的整体改造是城市更新的主要实施方向之一。

城市风貌保护与更新

发展文旅是生态屏障地区、中西部地区的重要发展方向，许多地区都对城市风貌的保护有非常急切的需求。因此，将修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用与完善城市功能结合，是许多地区城市建设的主要目标。

推动园区、核心区的智慧化改造

2020年是国家推进新基建的元年，新型基础设施是城市地区未来的主要投资方向。因此，在核心城区、高新园区、经济技术开发区，可以通过推动城市更新、将这些区域进行智慧化改造。一方面是推动这些地区的新旧动能转换、产业升级；另一方面也是为当地发展新基建提供试点和经验。

由于各地区的经济发展与主要需求各不相同，在城市更新的实施范围与目标将有很大的差异；各地应当根据实际的需求确定城市更新的应用范围。将城市建设的“十四五”发展目标与城市更新的实施范围相统一，以此奠定城市更新项目的工作目标。

一、城市更新项目分类

（一）按改造力度划分：整治、改建和拆建

按照改造力度由弱到强，城市更新项目可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。不同城市命名略有不同，但实质相近，例如深圳将城市更新项目分为综合整治类、功能改变类和拆除重建类（分别对应整治、改建和拆建）；广州分为全面改造（对应拆建）和微改造（对应整治和改建）；中山分为微改造、局部改造和全面改造（分别对应整治、改建和拆建）。

表1. 城市更新项目分类：以湾区城市为例

整治类项目改造力度最弱、审批条件最宽松，房企参与相对较少。整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。审批程序简化，主要由区政府负责审批、实施、竣工验收和后续监管。改造资金主要来自市/区政府、权利人等。城镇老旧小区改造可视为整治类城市更新的一种。整治类城市更新利润较薄，以装修修缮为主，房企参与相对较少。

改建类项目改造力度居中、一般需由市级城市更新管理部门审批，房企一般可通过改造、持有运营的等方式参与项目。改建类项目一般不改变土地使用权的权力主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部拆除或加建，可实施土地用途变更，部分城市可增加建筑面积（但一般会对建筑面积增幅设限，例如珠海要求不超过30%）。房企可通过改造、持有运营等方式参与项目，代表案例如万科上海哥伦比亚公园。

图1. 改建类城市更新项目案例：万科上海哥伦比亚公园

拆建类项目改造力度最强、审批最严格，是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项目对城市更新单元内原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分土地性质。拆建类项目流程较复杂，审批机构涉及区、市城市更新管理部门，流程包括更计划立项、专项规划审批、实施主体确认、用地出让等环节。拆建类项目分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三种模式，每种模式下房企垫资压力和项目周期有所差异。

表2. 拆建类项目的三种主要模式（亿元）

（二）按改造对象划分：村改、城改和厂改

按照改造对象划分，城市更新项目分为“旧村”、“旧城”、“旧厂”改造三种类型。

“旧村”指城乡建成区内人居环境较差、基础设施配套不完善，土地以集体所有性质为主的村集体成员聚居区域2。旧村改造的地块，村集体可选择保留集体土地性质或按规定转为国有用地。其中，复建安置地块转为国有土地一般可采用划拨方式，融资地块转为国有土地可采用招拍挂公开出让或协议出让。

“旧城”指城乡建成区内人居环境较差、基础设施配套不完善，土地以国有性质为主的城镇居民生活生产区域。旧城改造的地块，一般在完成拆迁补偿后由市国土资源主管部门按国有土地公开出让程序出让。

“旧厂”指城乡建成区内建成较早的工业生产、产品加工制造用房和直接为工业生产服务的附属设施，以及工业物资存储用房等4。旧厂用地包括工业用地和仓储用地。“旧厂”改造包括“工改工”、“工改住、商”、“工改M0”等类型。

从项目周期来看，“旧厂”改造周期最短，且一般“工改工”项目短于“工改住、商”项目。

“旧村”、“旧城”改造周期长且不确定性高，主要来自拆迁权利人数量众多、产权复杂，谈判周期长，同时在项目立项和审批阶段，房企需就项目容积率和规划等问题与政府沟通。以深圳标杆村改项目“南山区大冲村”为例，项目从房企签订意向合作书到村民签约耗时3年、从签订意向合作书到项目首期开盘耗时7年。

“旧厂”改造业主结构相对简单，房企一般只需要与原业主做好协商，配合政府政策执行即可。其中，“工改住、商”项目变现能力更强、利润更高，是房企的关注重点，但由于规划审批环节政企双方在容积率和项目规划上有一定的博弈时间，项目周期比“工改工”项目更长。“工改工”项目周期短但销售流动性差，房企一般通过持有运营的方式取得回报。近年来，主要城市“旧厂”改造项目占比呈现增高趋势，且“工改工”项目立项占比较高。

二、城市更新项目的孵化经历步骤

本部分重点讨论房企参与较多的拆建类城市更新项目流程。拆建类城市更新项目分为四大步骤，（1）计划立项、（2）专项规划报批、（3）实施主体确认和（4）土地获取，完成四个步骤耗时可达5-8年，流程越靠前项目不确定性越高。

图2. 拆建类城市更新流程与周期

(一)

计划立项

指项目申请纳入“城市更新单元计划”。申报主体可以为权利主体（如村委会等）、由权利主体委托的市场主体（如房企）、或市/区政府，项目申报需满足一定前提，如达到最小改造规模、补公用地达到一定比重、改造意愿满足条件等。其中，改造意愿征集是立项前的关键步骤，不同城市要求有所不同，如深圳为单地块“双2/3”，珠海为旧住宅“双95%”，非旧住宅“双3/4”。在完成意愿征集后，申报主体可向区更新办提交申报材料，经区、市两级审批后项目纳入“城市更新单元计划”，标志立项成功。

图3. 城市更新流程第一步：计划立项

表3. 代表城市拆建类城市更新项目立项条件

(二)

专项规划报批

指“城市更新单元规划”的编制和审批，通常需在立项公告后一定时限内完成方案报送，如深圳要求1年。在这一流程中，申报主体一般首先向主管部门申请核查土地及建筑物信息，再聘请有资质的规划设计单位编制规划方案，并与规划国土部门深入沟通、报审，以获得对公司有利的批复指标。专项规划报批是房企就容积率、配建要求等与政府进行博弈的过程，通常需要耗时1-2年。

图4. 城市更新流程第二步：专项规划报批

(三)

确定实施主体

指通过签订《搬迁补偿安置协议》等方式形成单一实施主体的过程。这一阶段房企首先与原权力主体签订《搬迁补偿安置协议》，再向区旧改部门申请认证实施主体资格，认证通过后与区旧改部门签订监管协议、设立资金监管账户。这一步骤通常耗时1-3年，部分城市为缩短项目周期，不绝对要求100%的签约比例。如珠海规定，项目在城市更新单元规划批准2年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认实施主体的，如果已签订搬迁安置补偿协议的不动产产权比例不低于95%，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。

(四)

土地获取

指实施主体完成建筑物拆除、原房地产证注销等工作后，与政府签订土地使用权出让合同，标志旧改项目正式孵化完成。旧改项目土地一般采用“招拍挂”公开出让，少数地区允许协议出让。2018年4月，广东省发布粤国土[2018]3号文，首次允许旧改用地协议出让，对广东旧改项目的推进作用巨大。（3号文规定，三旧改造用地属政府收储后再次供地的，须以招拍挂方式出让，其余可以协议方式出让。）

图5. 城市更新流程第三、四步：确定实施主体、土地获取

根据项目构成，确定实施主体

明确了项目构成之后，各地可根据实际情况来选择实施主体：

属于政府投资范围的公益性项目，由政府部门作为项目的实施主体；

属于半公益性的、资金能够自平衡的准公益性项目，由城投公司作为实施平台；

属于市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的，可通过竞争性方式选择社会资本作为实施主体。

在新时代的城市更新项目中，往往是同时具有公益性、准公益性、经营性项目，因此实施主体可以有多个；根据不同的实施范围，将实施工作进行划分和分配，根据具体的工作内容选择适宜的实施主体。

以政府部门作为实施主体的，采用政府投资、地方专项债券等模式实施；

以城投公司作为实施主体的，采用市场化运作、整体资金平衡、ABO等模式实施；

以社会资本作为实施主体的，采用招商、PPP、混改等模式实施。

考虑到城市更新项目的体量基本较大，仅靠一个主体、一个模式实施的可能性不高。在“财政紧日子”的主旋律下，根据项目的具体性质进行合理拆分、组合实施，是促使项目更好、更快落地的必要条件。

市更新项目融资

（一）外部融资：银行贷款门槛较高，前端资金依赖非标

城市更新项目获取银行贷款的门槛较高，一般需满足签约率双100%（签订《搬迁补偿安置协议》的面积及户数均达到100%），或已确认实施主体后才可申请银行的拆迁贷。在此之前，项目大部分融资通过私募基金、信托非标、民间资本等方式解决。

图6. 城市更新项目全流程融资渠道梳理

总体来看，城市更新项目的融资渠道主要分为三类，一是银行贷款、二是非标融资、三是引入合作方。

（1）银行贷款门槛最高，拆迁贷一般要求过专规且《搬迁补偿协议》签约率达到一定比例，或已经确认实施主体才可申请；并购贷主要针对股权收购发放，但一般底层资产需满足土地开发投资额达到25%以上，在项目前期操作空间较小；开发贷在项目满足“432”条件后可申请；物业自持运营阶段可申请经营性物业贷。

（2）非标融资包括信托计划、资管计划、城市更新基金等，在项目“前融”阶段（开发贷以前）使用较多。实施主体确认前可通过代建+信托计划、城市更新基金、国企金控平台、担保公司等进行融资。

（3）城市更新项目也可通过引入合作方缓解资金压力，如本土中小房企与资金实力强的大型房企合作，由大房企解决前期资金投入的问题；又如引入战略投资者等。以深耕旧改领域的瑞安房地产为例，公司2006-2018年间多次出售旧改项目股权，总募资金额在170亿元以上。

表4. 瑞安房地产与香港永菱通股权交易情况

（二）内部资金平衡：滚动开发

城市更新项目一般通过滚动开发模式平衡资金。部分安置、部分出售、分期投入、滚动开发是城市更新项目的基本思路。城市更新项目一般以安置区作为启动，安置部分拆迁户，剩余房产出售，产生利润，滚动进入下一期的开发成本，可较好的缓解实施主体资金压力。

图7. 城市更新项目滚动开发模式

四、房企参与城市更新相关案例

（一）政府主导模式：中海红旗村项目

上海普陀区红旗村于2015年3月启动旧改，拆迁实施主体为上海普陀区国资委全资持股的上海中环投资开发（集团）有限公司，2016年末土地一级整理基本全部完成。

2018年10月，上海海升环盛房地产开发有限公司（以下简称联合体）以93.99亿元地价摘得红旗村四块地，该公司由中海地产、上海中环投资开发（集团）有限公司、上海新长征（集团）有限公司联合成立（实控人为普陀区长征镇农村集体资产管理委员会），持股比例分别为70%、20%、10%；2020年1月-2月，联合体再以19.14亿元拿下红旗村剩余旧改地块。出让地块要求竞得人配建租赁房、保障房、广场、公共设施、社区配套设施等，同时商办项目要求全部自持，且需引入企业总部、研发中心、科技创新、现代商贸等符合普陀区产业定位的企业。2019年8月，中海甄如府首期开盘，项目从拿地到首开仅10个月。

图8. 红旗村旧改项目时间轴

（二）市场主导模式：深圳佳兆业城市广场、广州猎德村项目

1、企业收购改造模式案例：深圳佳兆业城市广场

佳兆业城市广场位于龙岗区坂雪岗科技城核心区，前身为宝吉工艺品（深圳）有限公司厂址（以下简称宝吉厂）。宝吉厂曾为全球最大的圣诞树生产厂家，2008年金融危机破产后厂房废弃，2010年1月佳兆业以8.4亿的价格收购该厂房，并向深圳市政府申请将用地性质更改为商业、住宅，计划将原宝吉厂开发为含商业、住宅、学校的大型综合体项目——佳兆业城市广场。2011年1月深圳市龙岗区政府下发了《关于宝吉工业区（华为片区GX03更新单元西片）专项规划审查意见的函》，批准宝吉厂城市更新项目；2011年3月该项目被列入深圳市“十二五”规划60个重点工程项目之一；2011年9月，佳兆业完成项目范围内的搬迁和拆迁谈判，并全部签订《搬迁补偿协议书》；2012年12月所有回迁户完成选房工作。

佳兆业城市广场项目总占地面积约为40万方，总建筑面积约为180万方，项目共分为4期，2012年12月该项目实现首次销售，项目从获取到首开时滞35个月。截至2019年末，佳兆业城市广场已经开发3期，为包含学校、写字楼、商业购物中心的大型综合体项目。

图9. 深圳佳兆业城市广场旧改项目时间轴

2、村企业合作改造模式案例：广州猎德村项目

猎德村是广州市首个改造的城中村，1994年猎德村与广州市土地开发中心签订《交地协议》，2002年天河区政府同意猎德村撤销村民委员会，建立猎德经济发展公司。2007年5月猎德村改造计划正式启动，7月村集体通过了拆迁补偿方案：猎德村原地拆除，村西片区逾11万方土地用作商业用途，公开市场拍卖后所得款项用于满足村改造资金的需求；村东片区拆迁后用于安置居民，具体拆迁补偿原则为“拆一补一”，并另在村南保留一块土地建设酒店以支持集体经济发展。

2007年9月，富力、合景泰富、新鸿基联合以46亿的价格竞得猎德村西片区商业地块，其中约25亿用作拆迁款安置及新楼建设款，10亿用于投资村南酒店。2007年10月猎德村开始进行拆迁，2009年底拆迁基本完成，2010年初回迁户回迁至原村东片区。

猎德村西片区商业地块由富力、合景泰富、新鸿基共同开发，三家分占三分之一权益，地块总建面约56.8万方，规划建设为包括高档公寓、酒店、购物商场、写字楼的大型综合体项目。其中公寓天銮2011年11月首次销售，项目从获取到首开时滞50个月。写字楼天盈广场、天盈广场东塔分别于2013年下半年、2015年下半年推售，购物广场IGC于2016年10月正式开业。

图10. 广州猎德村旧改项目时间轴

（三）政府和市场合作模式：新湖中宝闸北旧改项目

新湖中宝闸北青-12地块旧城改造项目位于上海静安区核心位置，多数为房龄超过50年的棚户区。2002年新湖中宝拿下该地块，项目总占地面积约6.5万方，总建面约34.5万方。项目分为两期拆迁，一期于2002年开始动迁，预计总投资3.5万亿，2010年拆迁完成，2015年首次开盘，2017年正式交付。二期于2007年获得准拆证，2014年开始正式拆迁，受部分单位未签约影响，2017年完成全部拆迁，项目预计2020年开盘预售。

图11. 新湖中宝上海闸北旧改项目时间轴

结语

城市更新的涵盖很广，在不同的地区会呈现出完全不同的面貌，因此实施中切忌大干快上、也应避免生搬硬套。从核心理念上来说，城市更新项目原则上应当实现项目收益的自平衡，通过将有收益与没收益的项目相结合，实现资源横向补偿的目标。

这既是帮助项目成功实施、筹资的关键，也是避免地方债务新增、推高地方平台债务的重要红线。因此，各地应当根据各地的实际情况、对照本实施流程进行项目的推进，通过全流程、分步骤地运作，实现城市更新行动的目标。